A cuatro manos…*
■ Implicaciones practicas para Venezuela.
■ La complejidad de las normas de origen de Mercosur, para su cumplimiento.
• Con la expresión “Internalización de las normas” debemos referirnos al modo en que los Estados Partes del MERCOSUR, adoptan y ponen en aplicación efectiva, en su derecho interno, la normativa del bloque de integración, cabe decir, las Decisiones del Consejo de Mercado Común, Resoluciones del Grupo de Mercado Común y Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, además de establecer el rango jurídico que ocupan respecto a las normas nacionales.
• Evidentemente la forma de adopción y el rango jurídico o primacía de esa normativa, depende de los mecanismos constitucionales de cada país, en cuanto a si la misma tiene mayor jerarquía y valor que la legislación nacional, o si tiene el mismo rango que las leyes nacionales; en este último caso sería perfectamente posible que en una materia determinada predominase una ley nacional dictada con posterioridad a una norma MERCOSUR.
• Lo señalado puntualiza la importancia de que las normas constitucionales de cada país precisen el nivel jurídico que le corresponde a la normativa del derecho derivado del MERCOSUR y que en el derecho interno se establezcan los mecanismos o procedimientos para una rápida y efectiva incorporación en el ordenamiento jurídico interno.
• Lo que sí es claro en el caso del MERCOSUR, es que la naturaleza y características del diseño institucional y normativo de ese esquema de integración, no consagran la figura de la supranacionalidad y en consecuencia no existe aplicación directa de la normativa emanada de los órganos del bloque.
• En el caso de Venezuela, la Constitución Nacional establece, con respecto a las relaciones internacionales y a los acuerdos de integración, que “(…) la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración”. En tal sentido agrega después que: “Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna.”, de lo cual se desprende que solo en los casos que el país haya reconocido la supranacionalidad, esas normas tendrían aplicación directa en el país, como lo fue en el caso de la Comunidad Andina, en el que la normativa entraba en vigencia, a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
• De acuerdo a la Ley de Publicaciones Oficiales, en Venezuela las leyes deben publicarse en la Gaceta Oficial y entran en vigencia en la fecha que ellas mismas señalen, o en su defecto en la fecha de su publicación. Asimismo, las Leyes, Decretos, Resoluciones y demás actos oficiales tienen el carácter de públicos por el hecho de aparecer en la Gaceta Oficial y sus ejemplares tienen fuerza de documento público. Esto significa que a menos que una normativa sea publicada en el órgano oficial, no tiene el carácter de documento público y mucho menos puede entrar en vigor para su aplicación en las relaciones jurídicas entre los ciudadanos y el Estado, ni en las relaciones de éste con otros Estados, en el caso que nos ocupa, los Estados Partes del MERCOSUR.
• A los efectos de la integración y de las relaciones económicas internacionales vale la pena resaltar lo que expresa la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
1. La política y la actuación internacional de la República.(…)
15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas (…)
Artículo 137. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región.(…) Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración. (…) Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna.
Artículo 154. Los tratados celebrados por la República deben ser aprobados por la Asamblea Nacional antes de su ratificación por el Presidente o Presidenta de la República, a excepción de aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la República, aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales o ejercer facultades que la ley atribuya expresamente al Ejecutivo Nacional.
• En el sentido de lo expresado la Ley Orgánica de la Administración Pública también establece la obligatoriedad de publicación en Gaceta Oficial, de los reglamentos y otros actos administrativos de carácter general, que interesen a un número indeterminado de personas, así como el respeto a las competencias legales atribuidas a los órganos del poder público:
Artículo 12. Los reglamentos, resoluciones y demás actos administrativos de carácter general dictados por los órganos y entes de la Administración Pública deberán ser publicados sin excepción en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o, según el caso, en el medio de publicación oficial correspondiente.
Artículo 25. Los órganos y entes de la Administración Pública actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:
Respetar el ejercicio legítimo de las respectivas competencias.
Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados (…)
Artículo 26. Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; (…) Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, (…) es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes (…).
Articulo 77. Son competencias comunes de las ministras o ministros con despacho: (…)
9. Refrendar los actos de la Presidenta o Presidente de la República o de la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo que sean de su competencia y cuidar de su ejecución, así como de la promulgación y ejecución de los decretos o resoluciones que dicten. (…)
27. Las demás que le señalen las leyes y los reglamentos.
• De lo anteriormente citado podemos llegar a la conclusión que la internalización del ordenamiento jurídico del MERCOSUR en Venezuela, no opera por la vía de la aplicación directa y preferente a la legislación interna, ya que en el caso del MERCOSUR no existe el principio de la supranacionalidad, entre otras razones, por las limitaciones en la cesión de competencias, establecidas en las Constitución de la República Federativa del Brasil y en la Constitución de la República Oriental del Uruguay.
• En el mismo sentido, la internalización del derecho derivado del MERCOSUR en Venezuela, debe realizarse mediante la utilización de los
instrumentos jurídicos correspondientes, por parte de órganos del poder público nacional a quienes la ley les otorgue competencias regladas.
• Jurídicamente no existe posibilidad que entren en vigencia en Venezuela, normas del MERCOSUR que requieran internalización, mediante la simple notificación o comunicación dirigida a cualquiera de los órganos del bloque, señalando que dichas normas han sido internalizadas. La internalización, es decir, incorporación al ordenamiento jurídico nacional, requiere el cumplimiento de la exigencia de publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. El incumplimiento de este requisito las hace inaplicables.
• En el MERCOSUR, a diferencia de la Unión Europea y la Comunidad Andina, no existe la supranacionalidad institucional y normativa, ni un instrumento ad hoc que ponga en vigencia la normativa del bloque, como el Diario Oficial de la Unión Europea, o la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
• Vale la pena enfatizar que los tratados fundacionales del MERCOSUR no establecen una disposición clara que concrete la figura mediante la cual deben internalizarse sus Decisiones, Resoluciones y Directivas. Los tratados fundacionales y específicamente el Protocolo de Ouro Preto (POP), no establecen un procedimiento obligante ni un lapso imperativo para la entrada en vigencia de las normas.
• El POP no impone la obligación ni la forma de incorporar la normativa dentro de un lapso determinado, sino que se limita a señalar en su Artículo 38, el compromiso de los Estados Partes, de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR e informar a la Secretaría Administrativa sobre las medidas adoptadas.
• El Artículo 40 del POP establece un procedimiento de internalización, pero bajo el supuesto de la vigencia simultánea en todos los Estados Partes, lo cual significa que la misma se concreta el trigésimo día después que el último de ellos, haya informado a la Secretaría de las medidas adoptadas. Este procedimiento marca la impracticidad de la entrada en vigencia de la normativa del MERCOSUR y es una razón de peso que lastra el funcionamiento y avance del bloque. Basta que un Estado Parte no comunique a la Secretaría la aprobación de una norma, para que la misma no entre en vigor en el MERCOSUR.
• Lo señalado tiene una excepción, en los casos que la norma emitida por alguno de los tres órganos decisorios del MERCOSUR, señale expresamente que la misma no requiere el procedimiento de internalización previsto en el señalado Artículo 40, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del
Artículo 40, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del bloque.
• En el caso venezolano sorprende que transcurrido un (1) año de la accesión plena de Venezuela al MERCOSUR, no se haya resuelto el grave problema de desinformación sobre la materia, y en particular, sobre la existencia o no, de la Sección Nacional del Grupo de Mercado Común, para la instrumentación de la normativa.
• Debe resaltarse que mediante Decreto Nº 9.116 del 27-07-2012 publicado en Gaceta Oficial Nº 39.974 de fecha 30-07-2012, se estableció la “Comisión Presidencial para el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)”, no obstante, no existe documentación pública del cumplimiento de sus objetivos y funciones, particularmente lo dispuesto en los numerales del Artículo 5 de dicho Decreto.
• Venezuela se comprometió a adoptar el acervo normativo del MERCOSUR, en forma gradual, a más tardar en cuatro (4) años, a partir de la entrada en vigencia del Protocolo de Adhesión (12-08-2012). Cabe señalar que en el portal web del Mercosur no existe hasta ahora un inventario, ni un informe de la Secretaría Administrativa del Mercosur, que precise cuáles son las normas internalizadas, vigentes, en cada uno de los Estados Partes, hasta el primer semestre del 2013.
• Al hilo de lo expresado, debe recordarse que según Decisión CMC 66/12 el Ejecutivo Nacional comunicó formalmente a la Secretaría del MERCOSUR, que Venezuela adoptó un conjunto de doscientas once (211) normas durante el segundo semestre de 2012. Asimismo, se comprometió a adoptar antes del 31-03-2013, cuatrocientas una (401) normas adicionales. Con excepción de la Nomenclatura Común del Mercosur y del Arancel Externo Común, ninguna de las normas señaladas, ha cumplido con el procedimiento legal establecido ut supra.
• Como consecuencia de lo expuesto sobre este amplio y complejo tema, compartimos plenamente y hacemos nuestras las conclusiones de la profesora Mata Diz (Bergamaschine Mata Diz, Jamile, “El Sistema de Internalización de normas en el Mercosur: la supranacionalidad plena y la vigencia simultánea”. Revista Ius et Praxis, 11 (2): 227 – 260, 2005.), acerca del rumbo necesario que debe tomar MERCOSUR para perfeccionar su funcionabilidad:
“Las cuestiones relativas al sistema de incorporación de las normas del MERCOSUR no deben ser consideradas sólo desde una perspectiva legislativa, sino más bien institucional. No se puede negar que el reconocimiento de un derecho comunitario por parte de los Estados que componen una asociación del tipo mercado común es esencial para la construcción del propio sistema jurídico supranacional.”
“Entendemos que para la consecución de un Mercado Común del Sur, es menester crear instituciones que además de la supranacionalidad ostenten las potestades que les permitan configurar un nuevo derecho para el MERCOSUR.”
“La conformación de un sistema normativo comunitarizado que impulse el avance del objetivo integracionista es, a nuestro entender, una condición que pasa por la voluntad estatal (…)”
• A final de cuentas es nuestro criterio que el avance del MERCOSUR necesitará seguir el camino de la institucionalidad y normativa supranacional de la UE y de la CAN.
* Finalmente, la valoración en aduana no puede convertirse en una barrera restrictiva al comercio, ni en un elemento para incrementar la recaudación. Menos aún, una aplicación discrecional del procedimiento establecido en los casos de dudas razonables acerca de la veracidad o exactitud del valor declarado, al margen de lo dispuesto en la Decisión 6.1 del Comité de Valoración en Aduana de la OMC, como de las Decisiones del CMC 13/07 (NORMA DE APLICACIÓN SOBRE LA VALORACIÓN ADUANERA DE LAS MERCADERÍAS) y 16/10 (MANUAL DE PROCEDIMIENTOS MERCOSUR DE CONTROL DEL VALOR EN ADUANA), principalmente ésta última, que señala expresamente los procedimientos a seguir para la comprobación y fiscalización del valor en aduana, en actuaciones de control posterior.
*Escrito a 4 manos, es de la autoría del suscrito y de mi amigo y socio José López Soto.
Por: Freddy Rios Rios &
José López Soto
friosrios@gmail.com
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Caracas, 07 de septiembre de 2013
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